Аналітика тексту Закону України №7282 «Про внесення змін до деяких законів України щодо першочергових заходів реформування сфери містобудівної діяльності»
Анна Палеха
голова комісії стратегічного розвитку Архітектурної Палати НСАУ
12.05.2022 депутатами Верховної Ради України, більшістю голосів (265) був прийнятий проект Закону №7282 України «Про внесення змін до деяких законів України щодо першочергових заходів реформування сфери містобудівної діяльності».
Верховна Рада України отримала зазначений законопроект на початку квітня, і вже 21.04.2022 він був прийнятий за основу в першому читанні. На розгляд та надання правок народним депутатом за скороченим терміном розгляду було надано 7 днів, і вже 12.05 за цей законопроект було проголосовано в сесійній залі.
Авторами законопроекту «Про першочергові заходи реформування сфери містобудівної діяльності» виступив Мінрегіонбуд, представники неурядової організації BRDO, та депутати Верховної ради, в тому числі Олена Шуляк, голова партії «Слуга народу».
В назву цього проекту закону, авторами, вже закладені деякі очікування та пояснення «Про … першочергові заходи реформування сфери містобудівної діяльності» — законопроектом пропонується провести реформу в галузі містобудівної діяльності, та запровадити перші кроки реалізації зазначеної реформи.
При цьому, основних бенефіціарів, хто працює та розробляє містобудівну документацію, фахівців Національної спілки архітекторів України та Архітектурної Палати НСАУ, а також представників Асоціації міст України, та громадськості — на етапі створення цього законопроекту не було залучено до консультацій. Що насправді визиває подив, зважаючи на те що, кожен розуміє, в законі важлива не назва законопроекту та пункти, а закладені працюючи механізми, які зможуть бути реалізовані на місцях.
Також з назви проекту цього Закона та змісту, ми розуміємо, що плануються (за цим законопроектом) — наступні кроки реформування містобудівної галузі. Але на жаль, загальної картини, або хоча б концепту реформи напрямку розвитку - поки що у відкритому доступі не має, тому професійні інституції очікують від влади залучення до діалогу в цьому контексті та напрацювання спільних рішень.
Зазначений законопроект, з моменту його подання та остаточного голосування, відчув суттєвих змін під час розгляду та погодження в Верховній раді. Із з ключових моментів, для містобудівельників та органів місцевого самоврядування, в цьому законі, на період дії правового режиму воєнного стану, надзвичайного стану в Україні, є наступні нововведення:
- програма комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини) (далі — програма комплексного відновлення) – обласна або місцева містобудівна програма, яка визначає основні просторові та соціально-економічні пріоритети і комплекс пріоритетних заходів для забезпечення відновлення населених пунктів (територій), що постраждали внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, надзвичайних ситуацій або які є місцями концентрації соціально-економічних, інфраструктурних, екологічних та інших кризових явищ.
- Тимчасові споруди для життєзабезпечення населення а також нормативні процедури розроблення схем розміщення таких тимчасових споруд та їх комплексів, призначених для життєзабезпечення внутрішньо переміщених осіб.
- Допустимість встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності, без дотримання правил співвідношення між видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеним містобудівною документацією — для об'єктів будівель для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб, для розміщення виробничих потужностей підприємств, переміщених (евакуйованих) із зони бойових дій, розміщення річкових портів (терміналів) на річці Дунай, місць тимчасового зберігання відходів від руйнувань, розміщення мультимодальних терміналів та виробничо-перевантажувальних комплексів.
- Особлива форма містобудівних умов та обмежень, у вигляді мотивованого висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради. На підставі цього висновку надається згода на зміну цільового призначення земельної ділянки (в випадку відсутності містобудівної документації), а також здійснюється розробка проектної документації та отримуються дозвільні документи на будівництво. Для спрощення процесу, в законі зазначається, що висновок повинен буде надаватись із використанням електронної системи.
- Законопроектом передбачаються права Кабінету Міністрів України затвердити порядок застосування проектів повторного використання а також удосконалити процедури обстеження об’єктів нерухомого майна, які зазнали пошкодження, шляхом розроблення підзаконних актів.
- Встановлення особливості затвердження, розроблення, реєстрації та внесення змін до будівельних норм, відповідно до яких висувається вимога стосовно створення та зберігання фондів будівельних норм за рахунок коштів місцевих бюджетів, визначивши джерелом фінансування робіт з нормування у будівництві лише кошти державного бюджету.
Фактично, зазначений законопроект запроваджує нову систему адміністрування містобудівного процесу на місцях.
По перше, він визначає : адміністраціям, містам, ОТГ шляхом розробки містобудівної програми комплексного відновлення території територіальної громади (області) — фіксувати, аналізувати, встановлювати пріоритети, щодо відновлення територій, що постраждали внаслідок бойових дій.
Інакше кажучи, такі містобудівні програми — беруть на себе функцію комплексного документу, в який місцевим владам потрібно звести перспективні рішення та необхідні дії, порядок та джерела фінансування, послідовність відновлення та розвитку певної території, що постраждали внаслідок бойових дій.
При цьому, в законі не зазначається ієрархічної структури та послідовності виконання програм, не визначається підстав, в якому випадку і в які терміни — голова адміністрації, мер міста, або голова громади, повинні ініціювати розроблення такої документації, а також не надається пояснень стосовно необхідності впровадження розробки містобудівних програм та наступних кроків, щодо їх застосування та імплементування.
Законом визначається, що на наступних стадіях, зазначена програма, буде складовою вихідних даних для розроблення саме містобудівної документації, та можливо стане підставою для заходів пошуку джерел фінансування робіт пов'язаних з відновленням та розвитком території міста, ОТГ, області.
В той же час, містобудівні програми, є новим терміном в термінології містобудування України, та не відносяться до містобудівної документації, не підлягають стратегічній екологічній оцінці, розгляду архітектурно-містобудівною радою, та експертизі — саме це, не дозволяє чітко визначити кваліфікаційні вимоги до фахівців, які потрібні для залучення до розробки таких програм. Можливо, зазначені проблемні питання будуть визначені у підзаконних нормативно-правових актах КМУ, що передбачається цим законом.
Важливим моментом, є що території (населені пункти/отг), області в яких не відбувалися бойові дії, згідно зазначеного законопроекту — не розробляють містобудівні програми, та не будуть мати комплексних містобудівних рішень щодо розвитку територій. Хоча вочевидь, такі території, зважаючи на велику кількість внутрішньої міграції, що в свою чергу диктує попит на додаткове житло та соціальну інфраструктуру, робочі місця та інші потреби - також потребують перегляду раніше розроблених містобудівних документів, та прийняття комплексних рішень, шляхом розробки містобудівних програм, розвитку території для визначення основних просторових та соціально-економічних пріоритетів.
По друге, цим Законом для всій території України, на період дії воєнного стану, суттєво спрощується процедура зміни цільового призначення, надання вихідних даних для проектування, та отримання дозвільної документації на будівництво, без застосування розроблення містобудівної документації, для визначених цим законом об'єктів:
- будівництва будівель для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб;
- розміщення виробничих потужностей підприємств, переміщених (евакуйованих) із зони бойових дій;
- розміщення річкових портів (терміналів) на річці Дунай;
- розміщення об’єктів дорожньо-транспортної інфраструктури;
- місць тимчасового зберігання відходів від руйнувань, зумовлених бойовими діями;
-розміщення мультимодальних терміналів та виробничо-перевантажувальних комплексів;
Тобто, на період дії воєнного стану на території України, на підставі мотивованого висновку місцевого уповноваженого органу містобудування та архітектури (який, згідно цього закону видається протягом 10 робочих днів, з дня отримання запиту про його надання), землі комунальної та державної власності для вищезаначених обєктів, без розроблення містобудівної документації та розуміння перспективного розвитку територій, без громадських слухань — можуть змінитювати своє цільове та функціональне призначення та забудовуватись об'єктами вказаними раніше, в тому числі — житлового призначення, виробничими підприємствами, річковими портами-терміналами, та виробничо-перевантажувальними комплексами.
Це означає, що цим законом, пропонується на період дії правового режиму воєнного стану в Україні, для земель комунальної та державної власності, відмовитись від розроблення містобудівної документації, та приймати рішення на місцях в “ручному режимі”, без комплексних рішень та залучення фахівців з просторового планування, містобудівельників, без відповідних розрахунків, досліджень, врахувань існуючої забудови та містобудівної документації вищого рівня, та погоджень з громадою — що буде нести великі ризики для місцевих громад та територій, міст та ОТГ.
В той же час, в цьому проекті закону простежується тенденція, що законом не має ніякої кореляції між містобудівними програмами (комплексного відновлення області, території територіальної громади) - та зазначеними мотивованими висновками, які є також містобудівними рішеннями, але нижчого рівня і в обмежених межах земельної ділянки.
Зважаючи на це, було б доцільним, рішення про можливість розміщення об'єктів (в тому числі зміни цільового/функціонального призначення): житлового призначення, виробничі підприємства, річкові порти-термінали, та виробничо-перевантажувальні комплекси — приймати на підставі містобудівної програми території (міста/отг), для того щоб, мати інтегровані рішення ув'язaні зі всіма територіями.
На наступному етапі отримання вихідних даних та дозволу на будівництва для цих об’єктів — необхідно запровадити розроблення детальних планів території, для визначення планувальної організації, параметрів забудови, як єдиний механізм, уникнення хаосної забудови на місцях, негативних екологічних наслідків, та неузгодженості містобудівних рішень. Такий підхід, істотно спрощує містобудівні варіації, які застосовувались в до військовий час, в той же час запропонована процедура складніша, ніж пропонується в цьому законопроекті. Але розроблення детальних планів території (містобудівної документації) по спрощеній процедурі — дасть змогу швидко приймати збалансовані рішення на місцях, які будуть сприяти сталому розвитку територій, з вирішенням комплексно-соціальних та інженерно-транспортних систем, особливо регіонального рівня.
Ще одним, неоднозначним пунктом цього законопроекту — є «Містобудівна документація на місцевому рівні підлягає взаємоузгодженню із існуючою забудовою, що склалася внаслідок реалізації положень цього пункту, протягом трьох років з дня припинення або скасування воєнного стану на відповідній території». Цим пунктом авторами законопроекту визначається, що протягом трьох післявоєнних років, містобудівна документація, місцевого рівня - повинна буде включати в себе всі об'єкти, що були реалізовані під час дії воєнного стану, навіть якщо ці рішення, не є перспективними та необхідними для післявоєнного часу.
Більшість рішень законопроекту, щодо порядку процедур, змісту, та деяких уточнень (наприклад: комплексні програми, проведення громадських обговорень, здійснення експертизи та застосування проектів повторного використання і багато іншого) в цьому законопроекті, віднесено до вирішення шляхом розробки підзаконних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України. Згідно останніх пунктів цього закону, такі акти уряду потрібно розробити на протязі місяця з дня підписання зазначеного Закону, і до розроблення яких спеціалісти містобудівельники НСАУ, готові підключитися та надати свої пропозиції.
Фахівці Національної спілки архітекторів України та Архітектурної Палати НСАУ, розуміючи що, сьогодні перед Україною постали нові реалії та виклики, які потребують оновлення законодавчої бази, врахування нових знань та практик, авторитетного досвіду — долучаючи європейських колег, напрацьовують свої пропозиції реформування містобудівної галузі, для пришвидшення процесу створення проектних та містобудівних рішень на місцях.
Зараз від уряду професійні інституції, очікують дієвого діалогу, та залучення до процесу реформування, як на етапі розробки підзаконних нормативно-правових актів, так і на наступних етапах та кроках реформування галузі містобудування.
Але в той же час, ми наполягаємо, що рішення які уряд та влада — приймають, не повинні нести загрозу суспільству та сталому розвитку територій.