Будівництво в межах центрального історичного ареалу: чи потрібен дозвіл Мінкульту на будівництво в центрі Києва?

06.08.2020   |  Блоги

Олександра Бортман

адвокатка, юристка Юридичної фірми «Василь Кісіль і Партнери»

Олег Качмар

адвокат, юрист Юридичної фірми «Василь Кісіль і Партнери»

В Україні майже 150 населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, але з контролем з боку органів охорони культурної спадщини найчастіше мають справу забудовники міста Києва. Особливо ті, які будують в центрі міста. Це і не дивно, адже, окрім Центрального історичного ареалу, у столиці є безліч пам'яток та історико-культурних заповідників, навколо яких встановлюються охоронні зони та зони регулювання забудови. 

Відтак, окрім отримання земельної ділянки, містобудівних умов і обмежень, дозволів на знесення будівель, на виконання будівельних робіт, які і так завжди були на ціну золота, забудовникам, часто, потрібно було розробляти та погоджувати історико-містобудівне обґрунтування, проводити археологічні дослідження, узгоджувати проектну документацію і отримувати дозволи в органах культурної спадщини. 

Це не лише здорожчувало вартість проекту, але й затягувало процес його реалізації. Адже щоб отримати необхідні погодження і дозволи, забудовникам доводилось місяцями оббивати пороги Мінкульту і органів культурної спадщини. Останні, часом, або взагалі не реагували на звернення забудовників щодо погодження проектів, надання дозволів, або зволікали з їх наданням, а коли ті починали будівництво – вони швидко «згадували» про їхні звернення і бігли проводити візуальні обстеження – такі собі «охоронювальні заходи, пов`язані із перевіркою стану збереження історичного ареалу», та фотофіксацію містобудівної ситуації. 

Усе це завершувалось складанням акта обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу, перевіркою електронної бази даних документообігу щодо надання погоджень історико-містобудівних обґрунтувань, проектів будівництва, дозволів на проведення земляних робіт, та видачею забудовнику припису про усунення порушення з вимогою негайно припинити проведення земляних і будь-яких будівельних робіт на об`єкті.

Все змінила нещодавня практика Верховного Суду. 

Чи потрібно отримувати дозволи і погодження Мінкульту на будівництво в центрі Києва і чи застосовується «мовчазна згода» до таких дозволів і погоджень?

Чи є в Києві історичний ареал? 

Звісно, що історичний ареал в місті Києві є. Питання, яке нещодавно стало перед Верховним Судом – чи є історичний ареал в місті Києві на папері? Як з'ясувалось – ні, та винен у цьому сам Мінкульт. Для того, щоб у місті офіційно оформити наявність історичного ареалу, не достатньо лише внести населений пункт до Списку історичних населених місць України.

Історичний ареал – частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, та які типові для певних культур або періодів розвитку. Для захисту традиційного характеру середовища пам`яток, навколо них встановлюються зони охорони пам`яток, зокрема, охоронні зони та зони регулювання забудови. Межі історичних ареалів визначаються науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, погоджуються органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультом. 

Науково-проектна документація з визначення меж зон охорони пам’яток та історичних ареалів міста Києва, як складова «Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони на період до 2025 року», була розроблена та затверджена Мінкультом у 2011 р. (наказ № 912/0/16-11 від 21.10.2011 р.). Проте вже через три роки, у 2014 р. (наказ № 911 від 29.10.2014 р.), Мінкульт призупинив дію наказу 2011 р. До цього часу дія наказу зупинена.

Відтак, у справах про оскарження приписів Мінкульту про зупинення будівельних робіт, виданих у зв’язку із здійсненням будівництва в межах історичного ареалу без дозволу, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність доказів того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу міста Києва затверджена відповідно до законодавства, та, відповідно, земельна ділянка, на якій ведеться будівництво, знаходиться у межах Центрального історичного ареалу (постанови від 27.02.2019 р. № 40/21505/18 та від 03.04.2020 р. та № 826/5755/17). 

Як наслідок – скасовані приписи про зупинення будівельних робіт та неоднозначна ситуація для забудовників, адже не зрозуміло, чи потрібно за такої ситуації отримувати дозволи Мінкульту.

Подібна ситуація і у Львові (постанова Верховного Суду від 19.06.2019 р. № 813/4993/15).

Чи потрібен дозвіл Мінкульту?

Законодавством встановлено, що якщо ти хочеш проводити будь-які містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, меліоративні, шляхові, земляні роботи в історичному ареалі міста (а будівництво включає в себе хоча б один з видів цих робіт) – отримуй дозвіл Мінкульту.

Але коли Верховний Суд доходить висновку, що немає доказів наявності історичного ареалу, то логічно виникає питання, на якій підставі Мінкульт видаватиме дозвіл та чим керуватиметься, якщо відсутня затверджена в установленому порядку науково-проектна документація?

Мінкульт, як правило, займає позицію, що межі та режими використання історичних ареалів Києва визначено Історико-містобудівним опорним планом міста у складі Генерального плану міста Києва на період до 2020 року (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 р. № 370/1804).

Чи отримувати дозвіл Мінкульту на будівництво в історичному ареалі столиці – ми вважаємо, що так, але вирішувати, звичайно, забудовнику. 

Чи можна отримати дозвіл Мінкульту за принципом мовчазної згоди?

Одна справа, коли Мінкульт належно виконує свої функції, вчасно розглядає надані документи та приймає рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (погодження) на будівництво. Інша – коли відповіді доводиться чекати до сьомих віників. Часто документи «губляться», а сподіватись на отримання відповіді від Мінкульту – марно гаяти час.

Така ситуація, зрозуміло, б’є по гаманцю забудовника. Як бути забудовнику в такому разі?

Мінкульт має місяць з дня подачі документів, щоб повідомити забудовника про своє рішення: надати дозвіл чи відмовити у його видачі з обґрунтуванням причин такої відмови. При цьому, забудовник не має права здійснювати будь-яку господарську діяльність на об'єктах культурної спадщини (до яких відноситься й історичний ареал міста) за декларативним принципом. 

В той же час, забудовник вправі діяти, виходячи із принципу мовчазної згоди. 

Принцип мовчазної згоди означає, що забудовник набуває право на господарську діяльність (у нашому випадку, на здійснення будівництва) без отримання документа дозвільного характеру, за умови, що він подав належним чином оформлені заяву та усі необхідні документи на отримання дозволу, але документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі у встановлений законом строк не видано або не направлено.

У згаданих вище судових справах (постанови від 27.02.2019 р. № 40/21505/18 та від 03.04.2020 р. та № 826/5755/17) Верховний Суд застосував саме цей принцип, встановивши, що забудовник добросовісно звертався за отриманням дозволу на будівництво, проте у встановлений строк не отримав від органу охорони культурної спадщини жодної відповіді. Суд вказав, що безпідставне та протиправне відтермінування суб`єктом владних повноважень прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документу дозвільного характеру є прихованою формою відмови у видачі такого документу і суперечить принципу правової визначеності, для забезпечення якого і встановлені часові обмеження у прийнятті рішень державою в особі її уповноважених органів.

Підсумовуючи 

Чи отримувати дозвіл Мінкульту на будівництво в історичному ареалі столиці – вирішувати, звичайно, забудовнику. Але відсутність такого дозволу, в подальшому, неминуче призведе до судових процесів забудовника не тільки з органами охорони культурної спадщини, але й з органами державного архітектурно-будівельного контролю (ДІМ, коли вона почне роботу). 

 Навіть якщо забудовник виграє суд і суд скасує припис Мінкульту, то будівництво об’єкта значно затягнеться, а введення об’єкта в експлуатацію стане черговою проблемою, яку забудовнику знову ж таки доведеться місяцями, а то й роками вирішувати в судах.

 Якщо, подавши всі необхідні документи, забудовник протягом місяця не отримає від Мінкульту ні дозволу, ні відповіді, то він може починати будівництво без дозволу Мінкульту. Звісно, за умови наявності у нього чинного дозволу на виконання будівельних робіт.