Property Times Інтерв'ю

Property Times поспілкувався з партнером, адвокатом, к.ю.н., керівником практики нерухомості та будівництва ADER HABER Олександрою Федотовою про ключові законодавчі зміни в сфері будівництва та земельного права, що відбулися у 2021 р. та їхній вплив на ринок.

— Олександро, як ви в цілому оцінюєте 2021 рік в законодавчому плані — позитивно чи негативно?

— 2021 рік у законодавчому плані я оцінюю позитивно. Відбулося чимало змін, які, на мою думку, будуть мати позитивний ефект на розвиток будівельної сфери.

— Які ключові позитивні зміни відбулися в містобудівному законодавстві? Чи можна говорити про те, що реформа відбулася?

Серед ключових законодавчих змін, на мій погляд, можна виділити наступні.

17 червня 2021 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17.06.2020 № 711-IX, яким кардинально змінюється підхід до планування території. Нарешті передбачено поєднання містобудівної та землевпорядної документації, яка до цього часу існувала у паралельних вимірах.

Режим забудови територій буде встановлюватись у комплексних планах розвитку територій, генеральних планах, детальних планах територій, що визнаються як містобудівною, так і землевпорядною документацією. Категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначатимуться в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту. Вся ця документація ще має бути розроблена, погоджена та затверджена, однак тенденція явно позитивна.

Також наразі ми маємо більш чітке розуміння того, що в межах функціональної зони територій виділяються переважні та супутні види цільового призначення земельних ділянок. Переважні види цільового призначення мають становити до 60%, супутні — 40%. Отже, ми відходимо від часів, коли ми мали один вид цільового призначення, а тому мали підходити дуже креативно для будівництва на ділянці «супутніх» об’ єктів.

Вказаним законом також спрощений підхід до зміни цільового призначення земельної ділянки. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності, віднесених до категорій земель житлової та громадської забудови, земель промисловості (крім земельних ділянок, розташованих на територіях, об’єктах природно-заповідного фонду), на яких розташовані будівлі, споруди, що є у приватній власності землекористувача, який використовує земельні ділянки на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, може здійснюватися землекористувачем. У такому разі зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує прийняття рішень уповноваженого органу.

Прі цьому, зміна землекористувачем цільового призначення земельної ділянки державної, комунальної власності, наданої йому в користування (крім постійного користування) без проведення земельних торгів для провадження певної діяльності, не повинна призводити до провадження ним на такій земельній ділянці іншої діяльності (крім випадків розташування на земельній ділянці будівель, споруд, що перебувають у власності землекористувача).

Зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує: розроблення документації із землеустрою (крім випадків формування земельної ділянки із земель державної та комунальної власності, не сформованих у земельні ділянки); прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування (крім рішень про встановлення і зміну цільового призначення земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють такі органи).

Відомості про цільове призначення земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру. З цього моменту цільове призначення є таким, що змінено.

Окрім наведених вище змін, були внесені зміни до і ст.120 Земельного кодексу України (ЗК України) стосовно удосконалення принципу єдності долі нерухомого майна та земельної ділянки. Наразі вирішена проблема переходу права оренди, суперфіцію, емфітевзиса від відчужувача нерухомого майна до набувача. Ці права мають бути зареєстровані за набувачем нерухомого майна одночасно із державною реєстрацією права власності на відповідне нерухоме майно.

Не можливо обійти увагою і той факт, що з 1 липня 2021 року був відкритий ринок сільськогосподарських земельних ділянок. Ринок був відкритий для фізичних осіб, при цьому з певними обмеженнями, проте, як на мене, — це вже перемога. Цей факт може вплинути і на ринок котеджної забудови, для якої можуть бути використані такі землі після зміни їх цільового призначення.

Серед підзаконних нормативно-правових актів я б відмітила постанову КМУ від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду», якою було затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, яка набула чинності у 2020 році, проте фактично запрацювала у 2021 році.

Досить плідною та творчою була і практика судової гілки влади. Це, звісно, не законотворення у вузькому сенсі, а правотворення через правозастосування. Серед новел можна виокремити розширення сфери застосування негаторного позову та початок переосмислення концепції володіння земельною ділянкою як такою. У цій категорії спорів (зкорема, по особливо цінним землям на кшталт прибережних захисних смуг, земель лісогосподарського призначення) зрозумілою є «фінальна» позиція судів, але не зрозуміла доктринальна концепція, яка, як вбачається, досі не сформована. Без формування останнньої, дуже важко оцінити ризики, з якими можуть зіткнутись інвестори. До недавнього часу було розуміння, що від недоліків титулу у більшості випадків можна захиститись строками позовної давності. З розширенням сфери застосування негаторного позову така можливість у відповідних ситуаціях зникає.

Ця проблема, гадаю, має бути вирішена у 2022 році.

— Чи стала ДІАМ порятунком  від корупційної складової?

— З моєї точки зору, частково так. Напевно, що повністю усунути корупційну складову зможе лише прозорість та належна робота всієї сиситеми органів демократичного суспільства, чого зараз немає.

Тим не менш, відгуки щодо ДІАМ в цілому позитивні. Запровадження порталу Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва робить процес більш прозорим. Вже неможливо ретроспективно внести зміни у документацію, основна будівельна документація є публічною. Людський фактор на місцях все ще присутній та «відписки» поки що як явище існують, проте тенденції явно позитивні. 

— Що гальмує більш єфективне просування реформи?

— Демократія (шуткую). Для завершення реформи необхідно внести зміни у профільні закони, які досі не прийняті. Мені важко надавати оцінку законотворчим процесам, оскільки я, у даному випадку, більше спостерігач. Гадаю, що гальмами для прийнятя необхідної законодавчої бази є намагання знайти компроміс між різними групами інтересів. До одного з ключових законопроектів (№5655) після прийняття його у першому читанні було подано 2779 поправок, які наразі опрацьовуються профільним комітетом.

Окрім того, ми маємо розуміти, що ця галузь є однієї із найбільш корумпованих вже багато років і змінити все без перепон навряд чи можливо.  

— Які законодавчі ініціативи у 2021 р. викликали найбільше суперечок у професійному колі й чому?

— Безперечно можна виокремити проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності №5655 (щодо реформи у сфері містобудівної діяльності) та проєкт Закону про гарантування речових прав на об'єкти нерухомого майна, які будуть споруджені в майбутньому №5091. Ці законопроєкти були найбільш обговорюваними за 2021 рік, оскільки вони є системними.

Перший законопроєкт покликаний завершити реформу у сфері містобудування, яка була розпочата кілька років тому. Найбільші дискусії викликають підходи до реформування контрольно-дозвільної системи у містобудівній сфері, зокрема, передача функцій містобудівного контролю приватним особам.

Другий законопроєкт має врегулювати сферу відносин «інвестор — забудовник — підрядник». Як відомо, наразі, здебільш, сфера договірних відносин «інвестор — забудовник» існує у «сірій» зоні. Це пов’язано з намаганням забудовників скоротити витрати як на оформлення договорів із інвесторами, так і свою базу оподаткування.

Законопроєкт покликаний вивести ці правовідносини із «тіні» та захистити інвесторів об’єктів будівництва. Зокрема, передбачається введення до законодавчого поля такого поняття як «спеціальне майнове право» на об’єкт незавершеного будівництва та його реєстрація у Державному реєстрі речових прав. Залучення коштів у будівництво об’єктів, у більшості випадків, буде здійснюватись шляхом укладання договорів купівлі-продажу майбутніх об’єктів нерухомості. Вбачається, що такий підхід є виправданим, оскільки, по суті, інвестиційні договори можна умовно поділити на ті, які за своєю правовою природою є договорами купівлі-продажу майбутніх об’єктів нерухомості, договорами підряду чи договорами про спільну діяльність. У більшості випадків із інвесторами у житлове будівництво укладаються договори, що по суті є договорами купівлі-продажу майбутніх об’єктів нерухомості (неважливо, яку назву вони мають, ті ж попередні договори по суті є договорами купівлі-продажу майбутнього об’єкта, замаскованими під попередні).

Оскільки згадуваний законопроєкт направлений на врегулювання доволі широкого кола питань, вводить нові юридичні конструкції, то звісно, він викликає жваве обговорення у професійному плані.

— Чому проєкт закону 5655 викликав таку хвилю обурення з боку архітекторів і в то же час був активно підтриманий забудовниками?

— Питання було з розподілом майнових прав на збудовані об’єкти, які будуються за рахунок державних коштів. За наявною інформацією, наразі це питання вже вирішено.

Забудовниками законопроект №5655 піддтримується у першу чергу тому, що він вводить прозорі та більш ліберальні правила. Фактично дозвільна система змінюється реєстраційною та максимально прибирається «суб’єктивний фактор» завдяки цифровізації процесів.

Разом із цим, збільшується відповідальність суб’єктів містобудування, а також більша частина контрольних функцій передається «на місця». Це має збалансувати інтереси забудовників та спільноти.

Юридична спільнота теж, у своїй більшості, підтримує цей законопроєкт.

— Як ви оцінюєте запуск ринку землі? Яких змін потребує земельне законодавство, аби ринок запрацював ефективніше?

— Те, що ринок землі нарешті розпочав функціонувати, хоча і в обмеженому обсязі, я оцінюю позитивно. Для повноцінного запуску, на мій суб’єктивний погляд, слід зняти ті обмеження, які є наразі. Це перша та безперечно необхідна умова.

Інша проблема, як це не парадоксально, пов’язана із запуском ринку. Справа в тому, що мораторій стосувався не всіх сільськогосподарських земель, а лише пайових земель. Проте, із введенням ринку для всіх с/г земель правила гри сталі однаковими, що значно ускладнило процес продажу садових ділянок тощо. Більш того, це поставило на «стоп» доволі значну частину M&A угод, що стосуються підприємств, які є власниками с/г земель під об’єктами нерухомості. Існує неоднозначне розуміння змін щодо можливості набуття у власність земельних ділянок юридичними особами із іноземними інвестиціями (цю норму прибрали із Земельного кодексу України). При консервативному тлумаченні, ці суб’єкти взагалі не можуть набувати ділянки у власність.

Ще одна проблема — це належне функціонування Державного земельного кадастру, який, наразі, не є ідеальним. Проте, останнє — це більше питання часу. Останім часом я спостерігаю багато позитивних змін в цьому напрямі.

— На що очікувати у 2022 році, яких законодавчих змін потребує містобудівний та земельний ринок?

— У містобудівній сфері у 2022 році ми очікуємо прйняття двох основних законопроектів №5655 і №5091, та, відповідно, розробку і впровадження підзаконної нормативно-правової бази.

Також дуже критичним є врегулювання питання надання дозволів та погоджень органами охорони культурної спадщини, оскільки наразі існує законодавча невизначеність у цій сфері і це породжує «спекуляції» на ринку нерухомості.

У земельній сфері сподіваємось на усунення недоліків, які були виявлені із запуском ринку землі. Також на розгляді у Верховній Раді України знаходяться чимало законопроєктів, що стосуються аграрної галузі, а тому сподіваємось на удосконалення правового регулювання цієї сфери.

Підготувіала: Ірина Настич