Олена Шуляк: Наша мета — сучасне будівництво за міжнародними правилам

27.11.2019

Property Times поспілкувався з новопризначеною представницею уряду у Верховній Раді Оленою Шуляк, заступницею голови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Олена Шуляк в інтерв’ю розповіла про законодавчі ініціативи, виклики, які стоять перед посадовцями, та нагальні проблеми будівельного ринку. 

— Перші місяці роботи у ВР показали рекорди продуктивності: парламентарі відмінили пайовий внесок, запровадили параметричний метод і електронну систему в сфері будівництва. Та, очевидно, це лише початок. Тож вирішення яких питань можна очікувати найближчим часом?

— З початку роботи оновленого складу парламенту стало помітно: всі наші ініціативи спрямовані на суттєві зміни в державному регулюванні галузі. Серед пріоритетів: створення інвестиційно привабливих умов через скасування додаткового податкового навантаження, запровадження повноцінної моделі цифровізації процесів в управлінні галуззю, посилення захисту прав інвесторів тощо. 

По факту, за півроку нам вдалося зробити суттєві кроки щодо вирішення цих стратегічних завдань, але для повноцінного втілення наших задумів треба ще попрацювати. Як приклад візьмемо запровадження параметричного методу в будівництві. Відповідний законопроект, який я підготувала спільно з колегами, надає можливість українським проектувальникам використовувати сучасні підходи до нормування (а не ті, які діяли ще з часів СРСР і донині), а також інноваційні матеріали, що є не лише якіснішими, а й безпечнішими. Але щоб параметрика в Україні запрацювала як слід, потрібно як мінімум ще півтора роки. За цей час мають оновити всі підзаконні правові акти та ДБН.

Щодо скасування пайової участі, то воно відбулося у складі комплексного законопроекту про підвищення інвестиційної привабливості нашої країни у рейтингу Doing Business. Ми очікували, що з 1 січня 2020 року скасуємо пайові внески, але вийшли на доволі дивний компромісний варіант. Так, 2020-му діятимуть перехідні положення: забудовники сплачуватимуть до 2% для житлових проектів, до 4% для комерційних і 0% для промислових. А далі ми скасуємо пайові внески взагалі. Багатьох цікавить питання, як трактувати вже укладені угоди. Наприклад, мова про вже збудовані київські мережі, які передали на баланс міста, але ще не провели через сесію Київради, що має зарахувати пайову участь. В цьому випадку справді є побоювання про потенційну вимогу хабаря за внесення цього питання у повістку дня. На сьогодні, на жаль, законодавство не передбачає зобов’язання міста врахувати такі мережі, тож ми бачимо потенційне поле для зловживань. Але після скасування цього податку — зловживань не буде. Тому ця ініціатива — правильний крок.

І ще про згаданий вами законопроект запровадження електронної системи в будівництві (до речі, Президент вже його підписав). Ця ініціатива допоможе повністю цифровізувати адміністративні послуги та об’єднати всі дані щодо об’єктів будівництва в одному місці. Мова не лише про впровадження електронного кабінету забудовника, за допомогою якого працюватимуть всі учасники будпроцесу, контролюючі органи і місцеве самоврядування. Мова про публічний доступ до системи для всіх звичайних громадян.

— Тобто, це перший крок до створення дієвого містобудівного кадастру?

— Так. Більше того, це буде більше ніж кадастр. На сьогодні в Україні всі учасники містобудівної діяльності стикаються з більше ніж 20 різними реєстрами, які ніяким чином не об’єднані між собою, а іноді й протирічать один одному. В результаті, ми банально не можемо адекватно перевірити інформацію, яка нам потрібна. Тому першочерговим завданням для нас було об’єднати всі реєстри у єдиній системі. Відтепер вся інформація буде архівована — від видачі містобудівних обмежень, отримання дозвільної документації до нарахування штрафів. Більше того, ми виключили можливість зробити помилку, адже інформація буде автоматично підтягуватись. Так виглядає держава у смартфоні. І перший крок до цієї амбітної мети — створення електронного кабінету забудовника для забудовника для СС1.

— Але ж так зване електроне ДАБІ для СС1 вже працювало, у чому різниця?

— Так, але у е-кабінету забудовника більший функціонал. Наголошу лише на тому, що станом на листопад 2019-го нові накази Міністерства досі не підписані… хоча електронний кабінет мав запрацювати вже з 1 липня. 

— Тобто за весь цей час Міністерство розвитку громад не видало наказ?

— Так, його текст все ще коригується. Там пропонували взагалі не створювати електронний кабінет забудовника для СС1, а зразу робити велику систему. Але це хибний шлях. Адже на маленькій е-системі ми відпрацюємо всі процеси, і за потреби — зробимо роботу над помилками.

— За час «обкатки СС1» можна було б хоча зробити об’єднувальну роботу з містобудівними місцевими реєстрами. До речі, чи затверджені вже стандарти містобудівної документації? 

— У нас є стандарти оприлюднення.

— Але там дуже широке формування — для документації вимагається лише цифровий вигляді, будь-який формат.

— Так. А ось стандартів розроблення ще взагалі немає. І над цим у Мінрегіоні мають працювати у першу чергу. 

— Це ж основа. Якщо немає стандартів створення, то про яку діджиталізацію галузі ми можемо говорити взагалі?

— Так. Ми маємо багато кейсів по регіонах, коли містобудівну документацію розробили, але не можуть прийняти через дискусії (сперечаються, наприклад, який варіант обрати — растрову версію чи векторну і т. д.).

— Формати мають бути зафіксовані наказом Мінрегіона чи постановою Кабміну?

— Достатньо наказу Мінрегіону.

— Ідеальна ситуація: Мінрегіон нарешті розробив формат оприлюднення. Скільки часу займе розробка для всієї країни?

— Законопроект №1081 про створення Єдиної державної е-системи передбачає, що містобудівні кадастри можуть розробляти не тільки за рахунок бюджетних коштів, але і з залученням міжнародної техдопомоги донорів. Ми можемо сперечатись з приводу пріоритетності використання бюджету, тому можливість використовувати технічну допомогу не зайва. Вона іноді здатна зрушити ситуацію з місця. Але знов-таки стандарти мають бути прописані Міністерством.

— Є стандарти, є гроші — за скільки їх можна створити та затвердити? 

— Не знаю. Адже містобудівну документацію треба не тільки розробити, але й провести через місцеві ради. У цій справі необхідна політична воля на містах. Класичний та сумний приклад — Київ. Кличко обіцяв прийти на посаду мера і прийняти новий Генплан. Його каденція завершується, а Генплану так і немає.

— А чи потрібен Генплан Києву зараз, коли йдуть гарячі дискусії то про створення столичної агломерації та про роз’єднання на райони?

— Містобудівна документація потрібна. А буде це генплан Києва чи щось інше — неважливо. Головне: бачити як має розвиватись місто. У Києва такого бачення немає. До прикладу, тут відсутній історико-архітектурний опорний план. Це означає, що згідно діючого законодавства у центральній частині міста нічого будувати не можна... Але ж будують. Точніше не так. Хтось будує, а комусь не дозволяють. Тому тут треба розібратися: чому ми маємо нерівні умови для ведення бізнесу та неконкурентні умови для забудовника.

Щодо закону про столицю загалом, то над ним зараз працює дуже багато робочих груп і текст суттєво відрізнятиметься від того, який вносився першопочатково. Але головні тези залишаються: посади очільника міста і голови адміністрації треба розмежувати; районні ради необхідно відновити. Правда, у мене особисто є питання до кількості районів. Можливо, їх має бути у столиці 10, але це має вирішити громада. Тобто кількість районів, їх межі — це рішення які мають однозначно обговорюватися з населенням. 

— Питання районів — найважливіше. Вони будуть різних «вагових» категорій, різні завдання перед ними постануть. Адже інфраструктурні проблемі найболючіші стоять на околицях міста — Троєщині чи Позняках, а ресурс є у центральному діловому районі.

— У Троєщини чи Позняків теж є ресурси – нерухомість, за яку йдуть податки, ділянки для продажу. Для того щоб зрозуміти, як керувати цими районами потрібно зробити аналіз, інвентаризацію, пошук потенціалу та спеціалізації.

— Але все одно рано чи пізно сформується адміністративний район, де не буде населення. Хто та як буде їм керувати?

— Це добре питання. Потрібно щоб розробники закону обговорили це питання.

— Повернемось до питання відміни пайового. Компроміс — перехідний період — що він дасть ринку та громадам? Яка альтернатива пайовій участі для розвитку територій?

— У структурі доходів місцевих бюджетів «пайовий» становить 0,5% від усіх надходжень за підсумками 2018 року. І левову частку цього збору, майже 31%, отримує Київ. А сумарно Київ, Одеса, Львів, Дніпро й Харків отримали майже 55% від усіх надходжень «пайового». Його скасування з 2021-го і встановлення перехідного періоду на 2020-й — це компроміс, який для мене особисто незрозумілий та нелогічний. Але він вже є доконаним фактом. Втім, він дає можливість місцевій владі запустити компенсатори щодо втрати надходжень від пайового внеску та напрацювати дієві моделі взаємодії між забудовником, громадою та місцевою владою.

До слова, наші експерти пропонують декілька варіантів компенсаторів. Наприклад, втілення принципів різних ставок оподаткування для житлової та комерційної нерухомості. Це принцип, який працює вже навіть не тільки в Європі. Це загальносвітова практика. І це, на мій погляд, допоможе запровадити чіткі, зрозумілі та обґрунтовані правила. Правила, які враховують баланс інтересів і бізнесу, і громадянина, і місцевої влади.

Ще раз зверну увагу, що через несвоєчасне та неефективне оформлення земельних ділянок під нерухомістю місцеві бюджети втрачають понад 10 мільярдів гривень на рік земельного податку. Це у 6 раз більше, ніж сумарне надходження від «пайової». Лише у Києві налічується понад 10 тисяч об’єктів, під якими не оформлена земельна ділянка. Зараз, щоб її оформити потрібно зібрати 55 документів. Тому однією з задач на наступний рік ми ставимо розробити та прийнятий законопроект про спрощення процедури відведення земельної ділянки та обов’язковості сплати податків на землю під об’єктом  нерухомості.

— Які ще ініціативи є першочерговими на 2020 рік? 

— Зараз Україна впритул підійшла до дати 2020 року, коли за угодою з ЄС ми мали б гармонізувати наші системи технічного регулювання, прийняти положення 305 Регламенту ЄС про обіг будівельних виробів на ринку та імплементувати його в нашу нормативну базу.

Імплементація в українське законодавство положень Регламенту ЄС 305/2011 щодо будівельних виробів — пріоритет для мене. Цей регламент стосується виробників будівельних матеріалів та опосередковано самого процесу будівництва, коли ми використовуємо ці матеріали. Тобто, він дозволяє мати хороші будівельні вироби, і не наражати себе на небезпеку через підробки сумнівної якості. Це наш перший крок до приєднання України до «промислового безвізу», тобто угоди про оцінку відповідності та прийнятність промислової продукції (ACAA). 

Також (але вже наступного року) я планую ініціювати більш інтенсивне впровадження в українське законодавство норм, які допоможуть Україні застосовувати прогресивні моделі проектування на кшталт BIM.

— Ви сказали, що 305 регламент дасть можливість використовувати якісні та безпечні будматеріали. У якому сегменті у нас зараз найбільша доля невідповідної якості продукції?

— З фальсифікатом найбільш активно борються виробники цементу та металу. Найбільша доля неякісної продукції — вікна. Україна декларує шлях до енергомодернізації, але якщо подивитись на вікна, які ставлять в свої домівки українці, то дуже часто з'ясовується, що вони взагалі не відповідають нормам. 305 регламент прописує контроль на всіх ланках: виробник-постачальник-споживач. 

— Як швидко його можна запровадити на території України? 

— Ми як парламент його приймаємо, а потім Міністерство має прийняти більше 20 постанов для того, щоб рішення стало дійсністю. Ми вже працюємо над своєю частиною: гармонізуємо європейські стандарти. Тобто, умови, яких є біля 400.

— Які галузі вже зробили «домашню роботу» та гармонізували стандарти з європейськими? 

— Укрцемент та Український центр стального будування. Але багато що потрібно зробити. Зокрема, гармонізувати вимоги до сухих сумішей, стінових матеріалів, тощо.

— Гармонізація стандартів з ЄС — крок у майбутнє. Але у нас маса невирішених болючих питань з минулого — від застарілого житлового фонду і довгобудів та реконструкції мереж.

— Ці питання також стоять у найближчому порядку денному. Наразі в Міністерстві розвитку громад та територій вже розробляються зміни до законодавства, які мають на меті розпочати вирішення всіх болючих питань. Сподіваюсь, що до парламенту законопроект про застарілий житловий фонд потрапить ще в цьому році. Адже про масштаб цієї проблеми говорили не раз. Лише за період 60-70-тих років минулого століття в Україні з’явилося майже 72 млн квадратних метрів «хрущовок». В Києві, за попередньою оцінкою, — понад 2 тисячі типових будинків загальною площею майже 7,5 млн квадратних метрів. А загалом, як стверджують у «Київгенплані», в столиці застаріла п'ятиповерхова забудова становить 3055 будинків (понад 210 тисяч квартир). Із цієї кількості — панельних 757 будинки на 65 тисяч квартир загальною площею 2,6 млн квадратних метрів. Таким чином, майже 24% житлової площі в Україні — це «сталінки» та «хрущовки», і їх термін експлуатації вже добігає кінця. 

На відміну від країн Східної Європи, які змогли реалізувати програми реновації, в Україні, у більшості випадків, реновація фактично не можлива. За даними експертів, через хронічну відсутність поточних та капітальних ремонтів, ці будівлі недоцільної включати в програму реновації. Більшість з будинків мають грибок, або ж просто зносилися настільки, що вже й не підлягають ремонту. Їх потрібно повністю замінювати. Це величезний пласт роботи, який, своєю чергою, залежить від початкової технічної інвентаризації. 

До слова, 4 листопада на базі нашого Комітету ми провели слухання щодо проблем недобудов, довгобудів, а також щодо вирішення проблем постраждалих інвесторів та захисту інвестицій в житлову нерухомість. Раніше, 1 листопада, у Міністерстві відбулася робоча зустріч щодо розробки концепції проекту закону стосовно врегулювання питань «довгобудів».

Ці питання дуже важливі, адже попри відсутність офіційної статистики (що само по собі є великою проблемою), навіть експертні оцінки масштабів жахають — майже 200 тисяч постраждалих, сотні проблемних житлових об’єктів, мільйони квадратних метрів житла, яке необхідно просто віддати ошуканим людям, аби вони отримали своє житло. Лише так звана «афера Войцеховського» зачепила майже 12 тисяч родин.

Особисто я бачу вирішення цієї проблеми шляхом розробки 2-х окремих законопроектів. Перший ми готуємо за результатами вищезгаданих слухань, і він має унеможливити в подальшому появу незаконної забудови. Сподіваюся, до кінця цього року ми зареєструємо його в парламенті. 

А другий законопроект пропонуватиме реальні механізми вирішення проблем постраждалих. Його нині розробляє Міністерство спільно з органами місцевої влади. Обговорення документу заплановане вже 20 грудня цього року. 

І наостанок про вирішення проблем інженерних мереж населених пунктів, які в багатьох містах досягли зношеності у 80%. Тут слід розуміти, що простого рішення немає, ця проблема потребує міжвідомчої взаємодії. Наразі це питання лише обговорюється. Але я думаю, що в наступному році парламент, профільні Міністерства та місцева влада перейде в практичну площину з підготовки конкретного рішення.

— Дві глобальні задачі — Містобудівний кадастр та Містобудівний кодекс. Чи є шанс побачити їх у найближчі роки? Що стримує? 

— Ви справедливо наголосили на глобальності завдання Містобудівного кадастру. Чинний Кабмін приділяє значну увагу питанням просторових даних та розвитку різних кадастрів зокрема. В Україні є напрацьована законодавча база щодо містобудівного кадастру. Ми маємо чинне Положення про містобудівний кадастр, затверджене постановою Кабміну від 25 травня 2011 р. (№ 559). Інше питання — як створити та розвивати Містобудівний кадастр навіть в рамках чинного законодавчого поля. Думаю, його краще адресувати представникам виконавчої влади — безпосередньо в Міністерство розвитку громад та територій, а також органам місцевого самоврядування.

Щодо розвитку самої нормативної бази, то можу вас запевнити, що ми співпрацюємо з фахівцями з просторового планування, місцевою владою, міжнародними організаціями з приводу цього питання. Нагадаю, що на законодавчому рівні слід розширити перелік джерел, за рахунок яких може розроблятися містобудівна документація та містобудівні кадастри. Зараз цей перелік дуже обмежений, чим гальмує розвиток системи взагалі. Інша справа — Містобудівний кодекс, але з приводу доцільності його створення досі ведеться дискусія. 

— А Житловий кодекс? Чи не на часі його відмінити? 

— Парламент пробував анулювати всі застарілі нормативні акти часів УССР і надати рік на зміни ситуації. Але до переліку потрапили два важливі дискусійні документи — Трудовий та Житловий кодекс. Таким чином, за цей законопроект не проголосували. Особисто я вважаю, що Житловий кодекс нам не потрібен. Причина проста: він не працює. Тому президент дав завдання Міністерству розробити новий Житловий кодекс. Яка його мета і які проблеми він має вирішити — я не знаю.

— Можливо, замість Житлового потрібен  саме Містобудівний кодекс?

— Нині парламент реалізовує оперативні кроки щодо створення більш сучасних умов для регулювання галузі. Якщо остаточне рішення про створення Містобудівного кодексу приймуть, ми вже матимемо чітку, зрозумілу та сучасну базу для об’єднання всіх нормативних актів у кодекс. Не бачу в цьому ніяких проблем.

— Що чекає ДАБІ, яку називають найголовнішим корупційним органом у будівельній галузі? 

— Як ви знаєте, нині проводиться конкурс на керівника, і ринок покладає великі сподівання на те, що оберуть чесного професіонала. Але важливо розуміти, що керівник — не панацея. Якщо ми змінюємо людину чи вивіску, це не вирішує проблему. 

— Нині активно обговорюється ідея впровадження альтернативних механізмів архбудконтролю — від страхування до передачі частини повноважень професійним об'єднанням.

— Зауважу, що сформульованої моделі поки немає. Є лише робоча група щодо реформування ДАБІ, яка провела декілька засідань. Одні кажуть про більші повноваження страхових компаній, інші пропонують віддати все приватному сектору. Тобто, на сьогодні злагодженого рішення немає. Єдине, що вже впроваджується — рекомендація зібрати все в електронну систему і зробити зрозумілі вимоги до документів.

— І все ж таки, чи є сенс віддавати контроль якості на аутсорс, чи держава має за це відповідати?

— Гадаю, держава має відповідати за контроль якості, без різниці на великому чи малому проекті. Людина — у пріоритеті уваги.   

— На якому рівні у вас налагоджена взаємодія з Міністерством? 

— Ми працюємо над створенням ряду спільних робочих груп з гарячих питань. Народні депутати, представники Міністерств, експертні організації та професійні об’єднання. Ми об’єднуємо власні сили і ресурси задля вирішення болючих тем. 

— Чи відчуваєте зацікавленість у співпраці з боку профільного Міністерства? 

— Якщо ставити так питання, то слід говорити не лише про Міністерство розвитку територій та громад, але й про МЕРТ та Мінінфраструктури. Щодо Мінрегіону, то на сьогодні ми не маємо ні профільного заступника, ні керівника ДАБІ. В результаті, нема з кого запитувати. Коли будуть ці люди — можна буде говорити про якісь строки та важелі, які ми будемо використовувати на повну силу.

— З вріо (ДАБІ) неможливо домовлятись?

— Можна, і домовляємось. Ми проговорювали необхідність розміщувати на сайті ДАБІ ряд роз’яснень. Наприклад, якщо ви змінюєте генпідрядника, то для вас мають бути покрокові інструкції. Також ми проговорили необхідність більшої конкретики у відмовах у дозволах, щоб люди розуміли, що не так. А не просто читали: ми відмовили «згідно чинному законодавству».

— Чи змінились «наглядачі» в ДАБІ? 

— Не знаю. Але коли зустрічаюсь з забудовниками, вони просять відчепитись від ДАБІ. Тобто, вони настільки толерантно відносяться до ДАБІ, що більш болісно реагують на зміну правил. Тому зараз ми проводимо роз’яснювальну роботу: якщо ми хочемо жити якісно, прозоро та чесно (і навіть якщо перехідний період буде ціною перебудови) — треба заплатити.

Та якщо говорити відверто — будівельний бізнес не готовий зупинитись та не платити за дозвільні документи, на жаль. 

— Як загалом має бути переформатована система керування будівельною галуззю, щоб держава стимулювала, а не стримувала її розвиток?

— Це дуже філософське питання. Обрати модель управління та регулювання в галузі — досить складне та відповідальне завдання. Можу вам нагадати, що ще на початку року затвердили розробку Концепції публічного управління в будівництві. Так, вона недосконала, але вона може стати основою для розробки фінального документа. Важливим елементом сучасної моделі управління в галузі виступає питання децентралізації. Контроль за будівництвом, наприклад, повинен бути остаточно переданий на рівень громади. Також необхідно нарешті долучити до будівельної галузі адекватні страхові механізми. Сучасна модель управління апріорі не є «керуванням». А ще вона потребує максимального запровадження цифровізації діяльності та дієвого ринкового нагляду. Держава повинна залишити за собою наглядові функції та інструменти для запровадження стандартів та правил, а далі зосередитись на дотриманні вимог щодо безпечності об’єктів забудови. Все інше мусить бути реалізоване через саморегулювання ринку та реальну конкуренцію.

— А якщо двома словами — яку систему ми маємо вибудувати? 

— Наша мета — сучасне будівництво за міжнародними правилами. 

— У Європі велика частина відповідальності віддана професійним об’єднанням. 

— Нам про це говорити ще рано, оскільки ми живемо без законодавства по СРО (саморегулівним організаціям професійних учасників фондового ринку, — ред.) та, на жаль, маємо низький потенціал профспільноти. Але ми до цього прийдемо, адже іншого шляху немає. Будемо підвищувати стандарти щодо персональної і кримінальної відповідальності професії: починаючи від  інженерів та архітекторів, закінчуючи експертами технагляду тощо. 

— Яким чином буде відбуватись взаємодія девелопера і району, в якому він планує нове будівництво? Яким чином адміністративно можна вирішити питання збільшення навантаження на наявну інфраструктуру району за умови, що забудовник не вкладає кошти в розвиток/модернізацію інфраструктури?

— Трохи незрозуміле питання. Інфраструктура населеного пункту чи об’єднаної територіальної громад, за логікою та суттю є неподільним майновим комплексом. Це сукупність інженерних та транспортних мереж. Будівництво може здійснюватися лише з урахуванням містобудівних умов та обмежень та технічних умов. Саме ці документи містять вимоги до забудовника від місцевої громади. Всі містобудівні, технічні умови та обмеження повинні бути публічними, відкритими та рівними для всіх учасників ринку. Це ж логічно. І цю позицію я відстоюю і наполягаю на її чіткому дотриманні. За таких умов забудовник не може не робити внески в розвиток інфраструктури. 

Більше того, він повинен виконувати містобудівні умови та обмеження та здійснювати підключення до мереж виключно на підставі технічних умов. Плюс, законом передбачено проведення обов’язкових громадських слухань. Якщо громада бере під свій контроль якість проведення слухань, а не ігнорує їх, то люди отримують дієвий механізм впливу на забудовника ще на етапі проектування та узгодження проекту забудови. Громада створює правила, забудовник їх виконує. Ніяких «особливих» умов чи окремої «взаємодії» місцевої влади із забудовником.

Якщо вас цікавлять, які «схеми» можуть реалізовувати гравці ринку — то це питання не до мене. Я, як куратор підкомітетів будівельного напрямку, не займаюся розробкою схем і категорично не сприймаю будь-які корупційні елементи. Своє завдання бачу в створенні прозорих та рівних правил для всіх учасників ринку. Інтереси громади захищає актуальна містобудівна документація та єдині для всіх містобудівні умови та обмеження. Це моя принципова позиція, яку я відстоювала, працюючи в BRDO, й змінювати її не буду, перебуваючи в статусі народного депутата.

Спілкувалася Оксана Гришина