Property Times Інтерв'ю

У 2021 р. юридична фірма ADER HABER стала ексклюзивним юридичним партнером URE Club. Property Times поспілкувався з партнером, адвокатом, к.ю.н., керівником практики нерухомості та будівництва ADER HABER Олександрою Федотовою про законодавчі зміни в сфері будівництва та земельного права. Експертка окреслила головні камені спотикання та визначила, яких змін потребує українське законодавство в сфері нерухомості та будівництва.

— Олександро, Ви маєте 20-річний досвід робити в сфері будівництва та нерухомості, земельного права. Як за цей час змінювалося законодавство, це був прогресивний рух уперед до європейських норм, чи були пробуксовки або і відкати назад?

— Гадаю, що відповідь на це питання можна умовно поділити на два блоки: містобудівне та земельне законодавство.

Що стосується містобудівного законодавства, то, на мій погляд, відбулось чимало позитивних змін, з яких, поміж іншого, можна відзначити наступні.

Так, із прийняттям у 2011 році Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» значна кількість «непрозорих» погоджень проектної документації та дозволів була скасована.

Було спрощено порядок проведення експертизи проектів будівництва, розширено суб’єктний склад за рахунок приватного сектору, а також звужено сферу проведення обов’язкової експертизи проектів.

Скасовано можливість обмежувати (скорочувати) строк дії вихідних даних (наприклад, строком у два–три роки тощо), замість чого проголошено, що наразі вихідні дані діють протягом всього строку будівництва. Раніше, як правило, строк дії, зокрема, технічних умов на проектування дуже скорочувався, і це вимагало від забудовників принаймні кілька разів продовжувати строк їх дії, що породжувало значну корупцію у цій сфері. Скасування такої можливості призвело до зменшення корупційної складової, проте, з’явилась інша проблема — невідповідальні забудовники, які можуть отримувати вихідні дані та не будувати роками, позбавляючи інших забудовників можливості отримати технічні умови з огляду на обмежений ресурс існуючих потужностей.

Варто відмітити, що раніше для початку будівельних робіт, незалежно від складності об’єкту, необхідно було отримувати дозвіл на виконання будівельних робіт. Наразі запроваджено зовсім інший підхід до початку будівельних робіт. Так, об’єкти поділено, в залежності від певних критеріїв, на класи наслідків (СС1, СС2, СС3) та спрощено порядок початку будівельних робіт для об’єктів з незначними наслідками. Крім того, запроваджено порядок, за яким дозволено без титулу на земельну ділянку здійснювати реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт існуючих будівель та споруд без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, що значно спростило будівельні роботи з такими об’єктами.

Також з початку цього року скасовано пайову участь, а у минулому році запроваджено Єдину державну електронну систему в сфері будівництва (ЄДЕССБ), яка наразі працює лише частково.

Позитивно слід оцінити і скасування т. зв. історико-містобудівного обґрунтування, яке давало забудовникам «моральне» (але ніяк не юридичне) право будувати відповідні об’єкти з тією висотністю, з якою вони хотіли. Отримання ІМО було однією з найбільш корупційних складових при здійсненні будівництва в центрі Києва.

Це не всі позитивні зміни, які мали місце за такий тривалий період. Реформа ще триває, багато новел заплановано на цей рік, так що юристам ще є з чим працювати.

Що стосується блоку земельного законодавства, то, на жаль, основна проблема неузгодженості містобудівного та земельного законодавства стосовно визначення можливої забудови ділянки наразі ще не вирішена. У липні цього року має набрати чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17 червня 2020 року № 711-IX, який направлений на вирішення цієї проблеми, а також на спрощення процедури зміни цільового призначення земельної ділянки. Наразі це одна із істотних перепон для розвитку будівельної галузі.

— Окресліть головні камені спотикання в сучасному українському законодавстві в сфері будівництва та нерухомості. Як їх подолати?

— Частково я вже почала відповідати на це питання.

Одна із перепон — неузгодженість містобудівного та земельного законодавства. Ринок покладає великі надії на зміни у законодавстві, які набудуть чинності у липні цього року. На моє переконання, визначення видів можливого використання земельної ділянки для будівельних цілей має відбуватись на основі містобудівної документації, а інститут цільового призначення земельних ділянок має бути скасовано. Цей інститут є рудиментом, який ми успадкували з радянських часів.

Інша — це триваюча та непослідовна реформа ДАБІ. Вже майже рік ринок живе в епоху «змін та невизначеності». При цьому майже увесь 2020 рік жодні перевірки не проводилися, адже був відсутній юридичний механізм здійснення таких перевірок.

Окремою проблемою є вибіркове ігнорування містобудівної документації контролюючими органами. Зокрема, в Києві при видачі містобудівних умов та обмежень, а також дозволів на виконання будівельних робіт часто ігнорується Генеральний план (зокрема, в частині висотності забудови, функціонального призначення земельних ділянок тощо). Що й говорити, якщо детальні плани території в Києва в багатьох випадках розробляються всупереч Генеральному плану (на практиці ж розробляються відповідно до так і не прийнятого проекту Генерального плану до 2025 року).

Також проблемою є відсутність в багатьох містах цілісної концепції розвитку міста через відсутність коштів на розробку нової містобудівної документації. Забудовники ж часто зловживають тим, що розробляють детальні плани території тільки на свій «шматок» землі без урахування більш широкої перспективи.

Ці питання, на мій погляд, можна вирішити завдяки запровадженню прозорої системи видачі вихідних даних, дозволів тощо, про що буде йтись трохи пізніше.

Окрім того, наразі є питання із зміною замовника будівництва об’єктів класу СС1: можливість передбачена, а процедура відсутня. Це суто технічне питання, яке вирішується досить легко.

Також суттєвою є проблема із неузгодженістю пам’яткоохоронного та містобудівного законодавства, що, зокрема, спричиняє неможливість прозорого погодження проектної документації для будівництва у історичних ареалах. Зокрема, Верховний Суд неодноразово вказував, що в Києві відсутні межі Центрального історичного ареалу, чим і користуються забудовники. Щодо частини пам’яток культури відсутні науково-технічна документація, що дозволяє забудовником посилатися на те, що відповідної пам’ятки, по суті, взагалі не існує. Більш того, законодавство про охорону культурної спадщини вимагає отримання дозвільних документів, процедура отримання яких не передбачена в принципі. Це питання потребує вирішення як на законодавчому рівні, так і на правозастосовчому. Перш за все, має бути змістовний, а не формальний підхід к розв’язанню конкретних задач.

— Як ви оцінюєте перспективи ринку землі? Які ризики наразі існують на законодавчому рівні?

— Я дуже сподіваюсь на його відкриття. Безумовно, на законодавчому рівні недоліки в регулюванні існують. Зокрема, наразі ще не розроблене програмне забезпечення, яке забезпечить взаємодію всіх необхідних реєстрів, а також яке дозволить здійснювати розрахунок площ, які можуть бути у власності однієї особи (фізичної, юридичної). Більш того, досі триває процедура інвентаризації державних та комунальних земель. Проте, це не повинно зупиняти відкриття ринку.

— Головні законодавчі новели 2020 року. Які позитивні й негативні наслідки вони принесуть?

— Серед новел 2020 року можна виділити, зокрема, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17 червня 2020 року № 711-IX, що направлений на узгодження земельного та містобудівного законодавства в контексті цільового та функціонального призначення земельної ділянки.

Із позитивного, як зазначалось вище, має бути запроваджена концепція визначення цільового призначення на підставі містобудівної документації та можливість зміни такого призначення на підставі заяви, поданої до кадастрового реєстратора. Із негативного, нова система буде працювати за умови розробки та запровадження відповідної містобудівної документації, зокрема, комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади та/ або генерального плану. Це вимагає фінансування, якого просто може не бути. Окрім того, КМУ має розробити та затвердити класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування. Тут багато що залежить від підходу КМУ до вирішення вказаного завдання. Якщо КМУ просто продублює наявний класифікатор видів цільового призначення та/ або Державний класифікатор будівель та споруд, то гарна ідея перетвориться на значний бар’єр для роботи забудовників. Класифікатор має надавати можливість девелоперам запроваджувати сучасні концепції та підходи до будівництва, не порушуючи при цьому інтересів громад та поважаючи існуючі історико-архітектурні пам’ятки.

Також не можна обійти увагою реформу ДАБІ, яка наразі триває, та запуск Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва (ЄДЕССБ). Безумовно, реформа ДАБІ необхідна, однак те, що відбувалось у 2020 році, важко назвати вдалою спробою таку реформу провести. Перекладання функцій з одного органу на три органи, скасування порядку проведення перевірок, принципово ситуацію не змінить, на мій погляд.

Серед новел також можна виокремити скасування пайової участі у розвиток інфраструктури (не дивлячись на те, що закон набрав чинності наприкінці 2019 року, у 2020 році був перехідний період). В повному обсязі закон запрацював лише з початку цього року.   

— Ваша оцінка реформи ДАБІ. Який з сценаріїв реформування дійсно допоміг би подолати корупції в цій галузі, на Вашу думку?

— Наразі моя оцінка подіям, що мали місце у 2020 році — негативна, як стосовно стратегічного підходу, так і стосовно методів запровадження, про що я зазначала раніше. Стосовно сценарію, який би, на мою думку, допоміг, зазначу наступне.

Я вважаю, що перше — це максимальна прозорість та проведення операцій за допомогою мережі Інтернет. При цьому, підстави для відмови в проведенні певних дій мають бути озвучені один раз та бути обґрунтованими. Усунення людського фактору, на мій суб’єктивний погляд, усуває корупцію, або, принаймні, її ускладнює. Той вектор, який наразі є — у вигляді запровадження ЄДЕССБ, а також створення бази геопросторових даних, з моєї точки зору, є вірним. Також непогано себе зарекомендувала екстериторіальність на прикладі експертизи землевпорядної документації.

Стосовно законодавчої ініціативи передати реєстраційно-дозвільні повноваження професійним гравцям ринку (законопроект 5071), а також щодо збільшення розміру штрафів (законопроект 5072), погоджуюсь з колегами з ринку, що в такому вигляді підхід є неприйнятним як з точки зору дублювання контрольно-наглядових функцій, так і передачі частини функцій до приватного сектору, запровадження поетапного контролю, а також значного підсилення відповідальності.

Частково, це може бути доцільним, проте воно має бути максимально продуманим, прозорим та із врахуванням інтересів всіх учасників. Зокрема, я не впевнена, що є гарною ідея перекладання частини функцій ДАБІ на приватний сектор, оскільки тут питання відповідальності перед значною кількістю третіх осіб. Хто буде відповідати перед інвесторами в разі скасування в судовому порядку дозвільної документації на будівництво та на якому етапі це взагалі можливо? У приватного сектора просто може не бути фінансової можливості покрити всі збитки.

— Яких змін потребує українське законодавство в сфері нерухомості та будівництва? Які зміни лобіює ваша фірма?

— Серед основних змін, які об’єктивно назріли, слід виділити наступні:

- прийняття законодавства щодо захисту прав інвесторів будівництва. По суті, наразі забудовник абсолютно нічим не обмежений в нав’язуванні своїх умов інвесторам, а за недотримання «обіцянок» при будівництва він не несе жодної відповідальності. Підписавши договір купівлі-продажу майнових прав забудовник фактично може використовувати грошові кошти так, як йому заманеться, і ніяких важелів впливу в інвестора немає;

- повне оновлення законодавства про захист культурної та архітектурної спадщини, чітке визначення адміністративних послуг, які надає Мінкульт та Департаменти охорони культурної спадщини на місцях. Разом з тим, таке оновлення законодавства має відбуватися разом з технічним забезпеченням визначення меж та режимів об’єктів культурної спадщини;

- максимальна діджиталізація містобудівної сфери. Наприклад, містобудівний кадастр міста Києва має постійно оновлюватися актуальною інформацією з метою надання можливості забудовнику визначити доцільність та законність забудови відповідної ділянки;

- оновлення законодавства в частині забезпечення максимальної свободи договору сторонам при укладенні попередніх договорів оренди у випадку будівництва нових об’єктів (наприклад, при будівництві ТРЦ, офісних центрів тощо);

- децентралізація контрольно-наглядових функцій та їх передача на місця органам місцевого самоврядування.

— Чи варто купувати майно на онлайн аукціонах ПРОЗОРРО та СЕТАМ? Чи варто звертатись при купівлі майна на аукціонах за допомогою до фахівців?

— Гадаю, що варто, проте не заощаджувати кошти на професійній допомозі. Окремо звертаю увагу, що при продажу активу на онлайн аукціонах можлива ситуація, за якої продається окремо будівля, а окремо — земельна ділянка, на якій вона знаходиться. Наразі справа з такими ж фактичними обставинами перебуває на розгляді Великої Палати Верховного Суду.

Також можлива ситуація із порушенням прав іншого співвласника майна, яке продається на онлайн аукціонах (наприклад, якщо в ході розлучення відповідне майно було поділене, але право власності іншого з подружжя не було зареєстроване в реєстрі речових прав). Домінуюча судова практика виходить з того, що захищаються права саме співвласника, а не добросовісного набувача.

— В Україні буде можлива реєстрація права власності на незавершені об’єкти будівництва (поданий законопроект). Плюси та мінусі цієї ініціативи. Ваша думка.

— Моя думка, що така ініціатива позитивна. Це дозволить захистити права інвесторів, значно спростить оборотоздатність таких об’єктів, передачу їх в іпотеку, а отже — пожвавить кредитування.

— Ваша юридична фірма посідає провідні місці в профільних рейтингах, що допомагає вам тримати таку високу планку? А також проекти якої сфери нерухомості переважають в практиці вашої фірми?

— Професійний підхід до кожного кейсу, що є в роботі. Ми комплексно аналізуємо та вирішуємо поставлені нам задачі. У нашому портфелі переважають проекти, пов’язані із офісною та торговою нерухомістю, а також із виробництвом (у тому числі аграрним). Проекти, що стосуються житлової забудови, у нас є, однак їх відсоток у порівнянні із іншими незначний.